Oleh: Dr. Bagus Sudarmanto
Pengantar: KPK dibentuk pada 2002 untuk mengatasi kelemahan lembaga penegak hukum konvensional dalam menangani korupsi yang melibatkan pejabat negara dan jaringan politik-ekonomi. Selama lebih dari satu dekade, KPK menjadi simbol pemberantasan korupsi lewat kewenangan penindakan yang kuat dan independen, termasuk operasi tangkap tangan. Namun sejak revisi UU KPK pada 2019 — yang membawa perubahan struktur kelembagaan, pembentukan Dewan Pengawas, alih status pegawai melalui TWK, hingga munculnya persoalan etik internal — perjalanan KPK memasuki fase yang berbeda. Seri ini menganalisis proses pelemahan tersebut secara kriminologis sebagai bentuk erosi institusional dan melemahnya akuntabilitas dalam pemberantasan korupsi era Reformasi.
Fenomena
Perubahan terhadap Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) dimulai dari desain kelembagaannya sendiri. Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2019 menempatkan KPK ke dalam rumpun kekuasaan eksekutif dan membentuk Dewan Pengawas sebagai organ baru dengan sejumlah kewenangan yang sebelumnya tidak dikenal dalam struktur KPK. Perubahan kewenangan itu termasuk kewenangan memberikan izin penyadapan, salah satu instrumen paling vital dalam kerja-kerja penindakan KPK selama ini. Ketentuan ini segera memicu perdebatan luas karena dianggap menyentuh langsung karakter independensi KPK, hingga akhirnya diuji ke Mahkamah Konstitusi. Melalui Putusan Nomor 70/PUU-XVII/2019, MK memberikan sejumlah koreksi terhadap ketentuan tersebut dan menegaskan kembali pentingnya menjaga independensi KPK dalam menjalankan tugasnya.
Namun persoalan tidak berhenti di ranah kewenangan. Pada 2021, gejolak berpindah ke dalam tubuh organisasi lewat proses alih status pegawai KPK menjadi Aparatur Sipil Negara, yang dilakukan melalui Tes Wawasan Kebangsaan. Dari proses ini, 75 pegawai dinyatakan tidak memenuhi syarat. Dua lembaga negara independen kemudian turun tangan, di mana Komnas HAM menemukan 11 bentuk pelanggaran HAM dalam pelaksanaan TWK, sementara Ombudsman RI menyimpulkan adanya maladministrasi mulai dari tahap perumusan kebijakan hingga penetapan hasil tes. Hal yang membuat persoalan ini lebih dari sekadar isu kepegawaian adalah profil mereka yang terdampak. Sebagian besar merupakan penyelidik, penyidik, dan pejabat struktural berpengalaman yang selama ini menjadi tulang punggung penindakan KPK. Keluarnya mereka pun memunculkan pertanyaan serius: Apakah kapasitas penindakan KPK ikut tergerus bersamaan dengan hilangnya sumber daya manusia tersebut?
Pertanyaan itu sedikit banyak tercermin dalam data. Jumlah perkara yang disidik KPK tercatat 145 pada 2019, kemudian anjlok menjadi 91 pada 2020. Angka ini bergerak naik-turun pada tahun-tahun berikutnya hingga mencapai 154 pada 2024. Fluktuasi ini tentu tidak bisa serta-merta dijadikan bukti hubungan sebab-akibat antara revisi UU dan penurunan kinerja penindakan — banyak faktor lain yang turut memengaruhi jumlah perkara yang ditangani. Namun dinamika ini tetap menjadi indikator yang layak ditelusuri lebih jauh.
Gambaran yang tak kalah penting datang dari luar tembok KPK, yakni Corruption Perceptions Index (CPI) — indeks tahunan terbitan Transparency International yang mengukur persepsi terhadap tingkat korupsi sektor publik di suatu negara, dengan skala 0 hingga 100. Semakin tinggi skor, semakin bersih persepsi terhadap sektor publik suatu negara. Pada 2019, skor Indonesia berada di angka 40. Setahun berselang, skor ini turun ke 34, sempat merangkak naik, lalu kembali melorot. Pada 2025, skor Indonesia tercatat di angka yang sama seperti 2020, yakni 34, dengan peringkat 109 dari 182 negara — masih enam poin lebih rendah dibanding capaian 2019. CPI memang tidak secara langsung mengukur kinerja KPK, tetapi tren penurunan yang berlangsung seiring dengan periode pelemahan kelembagaan ini sulit diabaikan begitu saja.
Di tengah tekanan dari luar, KPK juga menghadapi persoalan dari dalam. Dewan Pengawas tercatat beberapa kali menangani dugaan pelanggaran etik yang melibatkan insan KPK, bahkan hingga level pimpinan. Fakta ini menegaskan bahwa pelemahan KPK tidak bisa dibaca secara sederhana sebagai persoalan hubungan antara pemerintah dan lembaga antikorupsi semata. Ia adalah persoalan yang jauh lebih berlapis — gabungan dari desain kelembagaan yang berubah, tarik-menarik politik, krisis sumber daya manusia, dinamika kepemimpinan, dan tantangan integritas internal yang berjalan bersamaan.
Analisis Kriminologis
Fenomena pelemahan KPK ini mengundang pertanyaan yang mendasar. Bagaimana struktur kekuasaan menentukan siapa yang punya kemampuan mengawasi kekuasaan itu sendiri?
Konsep horizontal accountability yang dikembangkan Guillermo O’Donnell (1998) menjadi pijakan utama untuk menjawabnya. O’Donnell mempunyai sebuah gagasan yang menekankan bahwa demokrasi tidak cukup ditopang akuntabilitas vertikal melalui pemilu, melainkan juga membutuhkan lembaga-lembaga negara yang saling mengawasi dan membatasi satu sama lain secara horizontal. KPK adalah salah satu instrumen penting dari mekanisme ini. Karena itu, ketika KPK melemah, yang berkurang bukan sekadar jumlah penindakan, melainkan kemampuan sistem demokrasi untuk mengawasi dirinya sendiri.
Argumen ini diperdalam oleh Routine Activity Theory yang dirumuskan Cohen dan Felson (1979), yang menjelaskan bahwa kejahatan lebih mungkin terjadi ketika tiga unsur bertemu sekaligus: pelaku yang termotivasi, target yang sesuai, dan absennya capable guardian atau penjaga yang mampu mencegahnya. Dalam konteks korupsi, KPK dapat dipahami sebagai bentuk capable guardian institusional. Ketika kapasitas pengawasannya melemah, struktur kesempatan untuk melakukan korupsi ikut berubah — bukan berarti setiap pejabat otomatis menjadi koruptor, tetapi kalkulasi risiko bagi calon pelaku menjadi berbeda.
Di titik inilah Rational Choice Theory, sebagaimana dikembangkan Cornish dan Clarke (1986), menjadi relevan. Teori ini memandang pelaku kejahatan sebagai aktor yang secara sadar menimbang keuntungan, probabilitas terdeteksi, dan konsekuensi jika tertangkap sebelum bertindak. Ketika probabilitas deteksi dipersepsikan menurun sementara keuntungan korupsi tetap tinggi, kalkulasi rasional itu bergeser. Pelemahan lembaga antikorupsi, dengan begitu, bukan sekadar persoalan administratif, melainkan berpotensi mengubah struktur kesempatan kriminal secara langsung.
Implikasi ini terhubung dengan persoalan deterrence. Operasi tangkap tangan KPK selama bertahun-tahun menghasilkan efek simbolik yang kuat. Pejabat publik bisa ditangkap kapan saja, bahkan dalam transaksi yang dilakukan secara tersembunyi. Efek ini penting bukan hanya untuk menghukum, tetapi juga untuk mencegah. Jika persepsi mengenai kemungkinan tertangkap menurun, ancaman hukuman berat pun belum tentu menghasilkan efek pencegahan yang sama. Inilah yang dapat disebut persoalan deterrence institusional, di mana yang dipertaruhkan bukan hanya kemampuan menghukum, tetapi juga kemampuan membuat calon pelaku berpikir ulang sebelum bertindak.
Kerangka Levitsky dan Ziblatt dalam How Democracies Die (2018) melengkapi analisis ini dengan perspektif proses. Keduanya menunjukkan bahwa demokrasi modern jarang mati lewat kudeta atau pembubaran institusi secara terbuka. Maksudnya akan lebih sering terkikis lewat rangkaian perubahan yang masing-masing tampak legal dan konstitusional. Institusi tetap ada, pemilu tetap berlangsung, pengadilan tetap bekerja — tetapi mekanisme pembatasan kekuasaan kehilangan efektivitasnya secara bertahap.
Pola inilah yang persis menjelaskan pelemahan KPK. Artinya, tidak perlu ada keputusan pembubaran, cukup akumulasi perubahan kewenangan, mekanisme pengawasan, prosedur penindakan, sistem kepegawaian, kepemimpinan, dan budaya organisasi — masing-masing berdasar hukum formal, namun secara kumulatif menghasilkan lembaga dengan karakter berbeda dari yang dibentuk di awal Reformasi. Inilah yang dapat disebut sebagai erosi institusional.
Analisis ini juga perlu dikaitkan dengan pola korupsi jaringan yang telah dibahas dalam seri-seri sebelumnya. Korupsi era Reformasi bekerja melalui jaringan cair antara pengusaha, pejabat, politisi, dan birokrasi yang saling membutuhkan akses, dukungan, dan sumber daya. Karena korupsi beroperasi sebagai ekosistem, bukan tindakan individual, pemberantasannya pun tidak cukup dengan menangkap satu pelaku — yang harus dibongkar adalah jaringannya.
Ketika lembaga antikorupsi melemah, yang dipertaruhkan bukan kemampuan menangkap satu koruptor, melainkan kemampuan negara membongkar ekosistem yang memungkinkan korupsi terus diproduksi. Di sinilah pelemahan KPK menjadi titik kulminasi dari seluruh pola korupsi yang telah dibahas. Mafia peradilan, dinasti politik, rente sumber daya alam, dan kolusi proyek infrastruktur, semuanya berkepentingan sama terhadap satu hal, yaitu lingkungan penegakan hukum yang tidak terlalu mengganggu.
Penutup Seri 45
KPK belum mati. Mereka masih menyelidiki, menyidik, menuntut, dan menangkap. “Matinya perlahan” karena itu harus dipahami sebagai metafora erosi institusional, bukan klaim bahwa KPK berhenti bekerja. Justru karena KPK masih berdiri, persoalannya menjadi lebih subtil, sebuah lembaga tidak perlu dibubarkan untuk menjadi lemah. Ia bisa tetap eksis secara formal sambil kehilangan independensi, kapasitas, SDM, daya gentar, dan otoritas yang membuatnya efektif. Perubahan demi perubahan yang masing-masing tampak kecil atau administratif, tetapi akumulatif dalam dampaknya.
Inilah yang membuat pelemahan KPK penting bagi kriminologi. Korupsi tidak hanya berkembang karena ada individu yang ingin melakukannya, tetapi juga ketika struktur kesempatan memungkinkan tindakan itu dilakukan dengan risiko yang dapat dikendalikan. Persoalan terbesar pemberantasan korupsi bukan sekadar menangkap koruptor, melainkan memastikan sistem tetap memiliki guardian yang cukup kuat untuk membuat kekuasaan takut menyalahgunakan kekuasaan. Ketika pengawasan melemah, korupsi tidak harus langsung meningkat drastis — mereka bisa menunggu, sampai risiko dianggap kecil, penindakan dianggap bisa dinegosiasikan, dan masyarakat mulai menganggap semua itu biasa.
Rangkaian tentang korupsi era Reformasi pada akhirnya sampai pada satu titik bahwa korupsi tidak lagi hanya berada di luar institusi, tetapi bisa masuk, membentuk jaringan, beradaptasi dengan demokrasi, bahkan memengaruhi kemampuan negara untuk memberantasnya sendiri. Pertanyaannya bukan lagi “mengapa korupsi terjadi”, melainkan apa yang terjadi ketika sistem yang seharusnya memberantas korupsi mulai kehilangan kemampuan mengawasinya. Wajah paling serius dari korupsi era Reformasi barangkali bukan ketika lembaga antikorupsi dibubarkan, melainkan ketika lembaga itu tetap berdiri dan bekerja, namun perlahan kehilangan giginya. Dan pertanyaan yang tersisa adalah: jika lembaga negara tak lagi cukup kuat menjadi penjaga, siapa yang mengawasi para pengawas? (Bersambung)
Penulis dosen Kriminologi UI, anggota Dewan Redaksi Keadilan.Id, dan pengurus PWI Jaya
BACA JUGA: Dinasti Politik dan Oligarki Elektoral
